行业报告
智库丨冯俏彬:重点关注财政经济运行的八大问题
中国经济时报 | 来源:中国经济时报 浏览次数:793 发布时间:2021年10月20日
摘要:

我们需要跳出短期感受,更应关注当前我国财政经济运行中存在的突出问题,并积极探求改善之道,在较长时间内平衡好财政发展与经济安全之间的关系。

我们需要跳出短期感受,更应关注当前我国财政经济运行中存在的突出问题,并积极探求改善之道,在较长时间内平衡好财政发展与经济安全之间的关系。

图片来源/新华社

图片来源/新华社■ 冯俏彬

前三季度,我国财政收入出现了多年未有的高增长局面。一些观点认为,与高速恢复的财政收入相比,财政支出速度较慢、积极财政政策不够积极。笔者认为,对此需要客观冷静看待,相较于收支速度,更应关注当前我国财政经济运行中存在的突出问题,并积极探求改善之道,这样才能跳出短期感受,在较长时间内平衡好财政发展与经济安全之间的关系。

统筹财政资源的进展情况。财政资源是指政府所掌握的全部经济资源,包括但不限于税收、非税收入、各类政府性基金、国有资源出让收入、社保收入、国有资本经营收入等。统筹财政资源关系到能否在较长时期内为国家各项重大战略任务提供资金保障、关系到政府理财的规范性、关系到平衡好政府收入与减轻社会负担、关系到我国财政可持续与否等重大问题。需要对这方面的工作进展情况进行摸底,并促进相关体制机制改革。

债务支出对地方财政运行的影响。2020年,政府债务余额与GDP之比(负债率)为45.8%,虽然与国际通行标准相比,仍在安全范围内,但不可回避的是目前各级政府债务还本付息的压力越来越大,已成为新形势下财政的“刚性支出”。2020年,当年债务付息支出为9829亿元,同比增长16.4%;2021年,全年还本付息将达到3.6万亿元,其中需要偿还到期利息9300亿元。国家需要对此问题进行摸底和分析,找出问题形成的原因和解决的办法。

地方财政运行安全问题。地方财政运行始终是我国财经的“阿喀琉斯之踵”。近年来通过建立健全财政资金直达机制,已经在相当程度上实现了“三保”、托住了地方财政运行底线。但由于种种原因,地方政府财政经济运行中普遍存在着财政收入、财政支出缺乏稳定预期的问题(这可称之为“地方财政自主性缺乏”问题),而这不止是技术问题,更多的是制度问题,包括但不限于地方政府缺乏主体税收入、转移支付的稳定性与制度性不足等。如果不逐步加以改革和修正,势必会加剧地方财政“紧运行”的程度,弱化地方政府预算管理,进而影响国家整体财政安全。建议对地方财政运行的安全性问题进行专项审计并进行分析,建议从制度上改善这一问题。

全面绩效预算的实施进展。为了应对财政收支压力,近年来财政部门高度重视绩效管理工作,不断推动更大范围、更深程度、更高层面的绩效预算管理工作。目前看,这项工作取得的进展是明显的,但还需要向纵深推进。重点有以下几个方面,一是要将绩效管理的精髓扩大到财政资金从前到后的所有环节。二是要提高绩效管理的层次,从主要关注项目绩效逐步扩展到政策绩效、部门绩效。目前这方面可以改进的余地非常大。三是要加强绩效信息透明度建设,重点项目、重点政策、重点部门的绩效信息应以合适的方式向社会公布,使我国的现代财政管理在继提高预算透明度之后,迈向绩效透明度建设。

政府债务结构性调整问题。目前从债务率上看,我国的债务水平尚在可控和安全的范围之内,但结构性压力非常突出。一是国债与地方债结构不合理,前者轻、后者重。二是一般债和专项债结构不合理,前者轻、后者重。三是显性债和隐性债结构不合理,前者轻、后者重。结合今后一个时期的国际形势变化和国内一系列重大战略任务的安排布置,有必要对债务结构进行调整,平衡好上述各类债务之间的关系,保证在债务总量继续扩大的同时,结构上更加平衡,更加稳定。

投融资体制机制改革问题。我国投融资体制是政府经济管理的核心。投融资管理的基本点是项目和资金。投融资管理就是要实现项目与资金在性质、数量、金额等方面的良好匹配。目前,我国在这方面存在较大问题。主要表现为项目与资金的不匹配程度趋大,这从近年来地方政府专项债大量结余、各方面都反映“不好用”等就可见端倪。另一方面,由于当前面临的世界百年未有之大变局正在加速演化,数字化转型和绿色转型的速度、程度已成为能否赢得未来国家竞争的主要领域,因此国家近年来所布局的投资,典型的如各类“新基建”,均着眼于投资未来、投资基础性强、公共性突出。这类项目需要中央而不是地方更多地发挥作用,其中也涉及到支持这类项目建设的资金结构问题,是国债还是地方债?一般债还是专项债?债务资金与资本金的关系?这都有赖于我国的投融资体制改革,以增强新形势下项目与资金的匹配程度,服务好国家重大战略为目标,深入研究债务资金的方式与使用范围等现实问题。

结构性减税与结构性增税的协调问题。“十三五”时期,我国将税制改革与减税降费相结合,通过制度性安排与阶段性政策并举、普惠性减税与结构性减税并举,累计新增减税降费共计7.6万亿元左右,为顶住经济下行压力、夺取抗疫和恢复经济的“双胜利”作出巨大贡献。同时也要看到,我国税制相对复杂、税种较多,社会对此有较多反映。另外税收优惠政策较多,不少优惠政策存在享受门槛高、惠及面偏窄的问题。今后一个时期,要平衡好普惠性减税与结构性增税之间的关系,既有利于维护公平竞争的市场环境,避免形成行业、地区洼地,提高社会获得感,也有利于遏制地方财政收入下降、财政收支矛盾加大的势头。应把有限的资源用于结构性安排,精准提高减税效能。在保持现阶段流转税、所得税双主体税制基本稳定基础上,不断优化税制结构,更好发挥税收的功能作用。

国际税收改革对我国企业所得税的影响。7月10日,二十国集团财政部长和中央银行行长就更稳定和更公平的国际税收改革达成历史性协议。该协议将于今年10月提交给各国领导人最后确定。如无意外,将于2023年正式生效。此轮国际税收改革,不仅将重塑今后相当长一个时期国际税收新秩序,也将对我国产生重大影响。从现在的方案看,直接与短期影响可能不很严重,但间接和长期影响却很深远。我们要抓住国际税收改革可能带来的变化,顺势做好自己的事,进一步深化我国税制改革。需要研究修法,提前研究适合我国情况的最低税率。目前,我国企业所得税的名义税率为25%,但实际税率很低。一旦OECD的全球最低税率(12.5%)成功推出,如果我国继续保持现状,相当于把巨额税收拱手送人。提前研究适合我国情况的最低税率,改革企业所得税。基本原则有:一是我国企业的实际最低税率应不低于全球最低税率;二是实行基于公平的、略有差别的企业所得税税率,提高一些需要重点调节的行业、企业的所得税税率,发挥好企业所得税的调节功能;三是可适度降低我国企业所得税的名义税率,促进中小企业健康发展。

(作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、教授)

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